同煤集团：实现矿业可持续发展

我国《宪法》将国家权力分成了四类：一是立法权，二是行政权，三是审判权，四是检察权。

有学者指出，中国经济奇迹的重要根源就在于地方官员治理上出现的晋升锦标赛激励模式。财政协同治理需要将事权明确列举，也要设立权力边界和负面清单，更要规定监督与责任。

财政转移支付目标是调整和平衡政府间的财力，达到其财力与事权相适应，因此也是体现地区间公平的保障手段。无论是法律还是法规，都要体现转移支付信息公开的规定，以接受社会监督。[20]朱大旗：《分税制财政体制下中国地方税权问题的研究》，《安徽大学法律评论》2007年第2辑，第20页。如何明确《宪法》第138条规定的首都条款，需要通过法律予以具体化。[12]参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期，第33页以下。

地方政府负担的支出责任不但广泛，而且具体。对于实践中出现的地方财政能力的紧张状况，不少学者归因为分税制的不彻底上，主张应当给予地方一定的税收立法权，这样有利于地方政府积极发展经济、培植税源、组织收入[18]。早期的宪法中，仅承认和规定自由权，但是随着国家和社会的发展及相关理念的变化，宪法开始规定社会权。

目前学术界对于公租房这一新生社会现象及其制度，从多个学科角度展开研究。从公民权利与国家权力的关系原理看，公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。[11][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第13页。很明显，此处的保障、抚恤、优待，以及生活和教育本身均含有精神性给付。

第二，前瞻性地合理进行公租房的建设规划，尽快确定公租房在国家住房建设中的合理比例。[2]可以说，国家权力存在的正当性基础及运行目的即公民权利。

[17]张翔：《论基本权利的防御权功能》，《法学家》2005年第2期，第65页。[21]意义上的受益权功能实际上是阿列克西所说的狭义上的受益权。[8]许育典：《宪法》，元照出版公司2006年版，第75-76页。[11](2)权利本身是发展的开放的体系。

[12]时至今日，自由权和社会权的属性及内容变得日趋复杂，传统自由权也具有社会权属性，如出版自由等，而本质上为社会权的权利也具有自由权性征，如受教育权等。公租房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。规范国家权力及保障公民权利是宪法的基本主线，而保障人权及公民权利是宪法的终极目的，因此从宪法学的角度观察和审视公租房制度，其理论切入点就是公租房租购群体的权利保障问题。[14]Government of the Republic of South Africa Ors v Grootboom Ors,2000,ICHRL 72. [15]See Mario Gomez,Social Economic Rights and Human Rights Commissions,17 Hum.Rgts.Qt.155,at 155(1955). [16]前引[8]许育典书，第107页。

国家给付义务对应的是基本权利的请求权功能。而社会权的国家给付义务，对应的是公民的请求权功能，即狭义的受益权功能，[21]强调的是带有某种结果性的行为。

或者说，社会权的国家积极义务强调国家的积极作为，公民为此而获益，对应的是公民的受益权功能，强调的是行为的过程，而非一定是结果性的行为。在世界各国中，荷兰在住房基金中社会房(类似于公租房)比例为35％，俄罗斯为28％，奥地利为23％，英国为21％，丹麦为19％，法国为17％。

基于社会权的性征，社会权的国家义务的不同要素达成了具有内在逻辑联系及不同层次的立体义务体系。这正是社会权的理念与价值所在。国家提供最低生活保障的义务属于给付义务的范围，而国家建立低保制度的行为不属于给付义务的范围，属于积极义务的范围。[9]转引自陈新民：《宪法基本权利之基本理论(上册)》，三民书局1996年版，第102-103页。各国宪法文本或者直接在社会权条款，或者在概括人权及基本权利条款中，多强调国家对社会权的尊重义务。[10]有学者认为，在现代这个崭新的历史阶段中，为确保自由权体系能够存在下去并且能够有效地发挥其自身的作用，社会权就成了对自由权的一种补充物，一种必不可缺的新的法的规范。

如何让真正有需求并符合资格的公民入住，是非常关键的。阿列克西认为，受益权可以分为三个部分：(1)保护性权利

（一）地方税权与地方税体系 当今权利的时代，纳税人交税形成公共财政，由此支撑政府机制来保障人们的自由与权利，纳税成为权利获得保障的代价和成本。按照《宪法》第3条第四款规定，中央政府在央地财政关系中具有主导地位。

在京津冀地区，由于河北省的财政结构较北京和天津这两个直辖市要更为复杂多样，三地省以下的纵向与横向财政能力的差异化更为明显。如果我们把政府比作一个公司的话，中央政府就是母公司，分税制赋予了省级政府子公司的地位，它们可以具有企业法人资格，能够独立承担民事责任。

在税收收入方面，虽然税种、税率由中央设定，但地方政府在征管环节有一定的决定权，特别是在地方税和某些中央地方共享税方面，地方政府往往通过税收返还等优惠措施制造政策洼地，形成地方政府间的财政竞争。基于分税制等多种制度原因，实践中形成了较为明显的财政联邦主义的央地关系格局。（一）现代国家治理体系中的区域财政协同治理 区域治理是对长期以来的行政区行政的扬弃，反对片段割据式的发展模式，强调治理的区域统一性。由于地方税在一定程度上承载着地方财政收入和地方经济社会发展的调控功能，因此法律必须明确地方征收管理中的自主权及其运行规则，明确监督制度和责任制度。

我国的区域发展往往是以一个或两个地方发挥主导作用，其虹吸效应恰是财政协同治理需要解决的。在我国，区域协同并不仅仅是本行政辖区内的事务，更是国家事务。

之所以需要协同，恰是因为区域内存在发展水平的差异。[24]周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第250页。

其一，改变税费征收的各自为政，进一步完善地方税体系，建立完善区域分享税收机制，避免税费政策优惠的无序竞争。另一方面也要发挥财政的政治和社会功能，使财政体制成为区域治理的制度保障。

（3）京津冀区域预  │ │ │规和地方│算协同规范。这包括两个层面的问题：一是如何激励区域内各方的参与积极性。有学者指出，中国经济奇迹的重要根源就在于地方官员治理上出现的晋升锦标赛激励模式。          │ │制├────┼───────────────────────────────────────────┤ │ │行政法规│若某些法律不能及时制定，可在《宪法》、《立法法》的框架内制定行政法规，但要符合法律  │ │ │   │保留的要求。

省以下的各级政府只是无独立资格的分公司与支公司，它们的存在和发展往往是不由自主的，尽管它们更接近市场和顾客。根据《立法法》的要求，全国人大及其常委会应当制定法律，规定包含预算在内的财政基本制度，其中就要包括地方间预算协同的基本规则。

参见国家税务总局网站http://www. chinatax. gov. en/n2735/n2834/n2835/c755364/content. html, 2014年8月6日访问。[5]See Albert Breton, Competitive Governments: An Economic Theory of Politic Finance, Cambridge University Press, 1996, p. 2. [6]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期，第35页。

缩小不合理的差异，实现全国范围区域发展的总体均衡，恰是区域协同治理所要直面的问题。基于事权法定，上级政府包括中央政府对下级政府事权范围内的职权不应随意变动。